Opublikowana 26 grudnia umowa o handlu i współpracy między UE a Wielką Brytanią utrzymuje dostęp Zjednoczonego Królestwa do rynku UE i vice versa, ale w znacznie mniejszym zakresie niż wynika to z prawa UE. Podejście rządu Johnsona do negocjacji doprowadziło do powstania traktatu, w którym brakuje kluczowych gwarancji pewności prawnej, jakie oferowało prawo unijne dzięki pojęciom jednolitego stosowania, skutku bezpośredniego, pierwszeństwa i wykładni zgodnej. Brexit pozostawia o wiele więcej przegranych niż zwycięzców.

1. Umowa "Boże Narodzenie 2020

W chwili pisania tego tekstu, kilka dni po opublikowaniu* umowy o handlu i współpracy między UE a Wielką Brytanią, osiągniętej przez Komisję i rząd Zjednoczonego Królestwa w Wigilię 2020 r. i zatwierdzonej przez Radę 27 grudnia, jest tylko kilka uwag, które można poczynić z perspektywy prawa i polityki UE. Bardziej szczegółowa ocena potrwa o wiele dłużej, również dlatego, że umowa w jej obecnym kształcie pod koniec roku składa się z szeregu dokumentów, które trzeba będzie uzupełnić kilkoma innymi protokołami i deklaracjami. Uwaga ta ogranicza się do kwestii dostępu do rynku, który powinien zostać w jak największym stopniu utrzymany w nowej umowie, i pomija wiele innych obszarów, takich jak rybołówstwo, bezpieczeństwo i udział w programach UE.

Przede wszystkim "Umowa o handlu i współpracy między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, z jednej strony, a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, z drugiej strony" (TCA), wraz z protokołami, jest dokumentem liczącym nie mniej niż 1246 stron. Równocześnie opublikowano dwie inne umowy: "Umowę między rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej a Europejską Wspólnotą Energii Atomowej w sprawie współpracy w zakresie bezpiecznego i pokojowego wykorzystania energii jądrowej" (umowa dotycząca energii jądrowej do celów cywilnych) - dokument liczący 18 stron - oraz "Umowę między Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w sprawie procedur bezpieczeństwa przy wymianie i ochronie informacji niejawnych" - dokument liczący 8 stron - a także 26 stron deklaracji. Przyszła ocena tych tekstów będzie obejmowała nie tylko zrozumienie ich dokładnej treści, ale także porównanie ich z materialnym prawem UE zawartym w odpowiednim ustawodawstwie pierwotnym i wtórnym, umowach międzynarodowych UE i orzecznictwie TSUE z jednej strony oraz z odpowiednimi przepisami brytyjskiego ustawodawstwa dotyczącego Brexitu z drugiej strony.

Nie trzeba dodawać, że praca posłów do parlamentów UE i Wielkiej Brytanii będzie niezwykle trudna, ponieważ będą oni mieli bardzo mało czasu na przeanalizowanie tych dokumentów przed wyrażeniem zgody na ratyfikację. W każdym razie nie można wprowadzać żadnych zmian, ponieważ oznaczałoby to ponowne otwarcie negocjacji, które bardzo trudno było zakończyć. Nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby Parlament Europejski chciał przyjąć deklarację, która mogłaby w pewnym stopniu zaprzeczyć duchowi porozumień - tak jak to miało miejsce w 1963 roku w przypadku Traktatu Elizejskiego między Francją a Niemcami, kiedy to Bundestag przyjął preambułę do ustawy upoważniającej do ratyfikacji, w której formalnie użyto słów i pojęć odrzuconych przez Charlesa De Gaulle'a.

Po podpisaniu przez obie strony, tj. przez przewodniczącego Rady Unii oraz brytyjskiego ministra spraw zagranicznych lub premiera, umowa tymczasowo wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.

W praktyce oznacza to po pierwsze, że nie będzie taryf ani ograniczeń ilościowych w handlu towarami między UE a Wielką Brytanią, jak przewidziano w TCA - część II: Handel, transport, rybołówstwo i inne umowy - sekcja 1: Handel - tytuł I: Handel towarami - rozdział 1: Traktowanie narodowe i dostęp do rynku towarów. Artykuł GOODS.6: Cła eksportowe, podatki lub inne opłaty: "Strona nie może przyjąć ani utrzymać żadnego cła, podatku lub innej opłaty jakiegokolwiek rodzaju nałożonej na lub w związku z wywozem jakiegokolwiek towaru do drugiej Strony, ani nie może przyjąć ani utrzymać żadnego podatku wewnętrznego lub innej opłaty na jakikolwiek towar wywożony do drugiej Strony, która przekracza podatek lub opłatę, jaka zostałaby nałożona na podobne towary, gdyby były one przeznaczone do konsumpcji krajowej. ..." oraz Artykuł TOWARY.7: Opłaty i formalności. W odniesieniu do ograniczeń ilościowych, główne postanowienia zawarte są w artykule TOWARY.10: Ograniczenia przywozowe i wywozowe: "Strona nie przyjmie ani nie utrzyma żadnego zakazu lub ograniczenia w odniesieniu do przywozu towarów drugiej Strony lub w odniesieniu do wywozu lub sprzedaży na wywóz towarów przeznaczonych na terytorium drugiej Strony, [...]". Uważna lektura wszystkich przepisów jest jednak konieczna, aby zdać sobie sprawę, że nie oznaczają one utrzymania dokładnych warunków dostępu do rynku obowiązujących na mocy odpowiednich postanowień TFUE do dnia 31 grudnia 2020 r. W każdym razie od 1 stycznia kontrole celne będą musiały być przeprowadzane przez służby celne państw członkowskich UE w taki sam sposób jak kontrole celne państw trzecich, które nie należą do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (Islandia, Liechtenstein i Norwegia) ani do unii celnej (Turcja). Jeśli chodzi o VAT, TCA przewiduje współpracę administracyjną: wydaje się, że obecny system UE, w którym VAT jest płacony tylko w kraju ostatecznego przeznaczenia towaru - z wyjątkiem samochodów, gdzie jest płacony w kraju pierwszej rejestracji - nie będzie miał zastosowania; deklaracje celne będą wymagane przy wywozie i przywozie, tak jak to miało miejsce w WE przed 1 stycznia 1993 r. TCA zawiera dość szczegółowe postanowienia dotyczące "ułatwień celnych i handlowych", które przewidują system, który wydaje się być znacznie bardziej uciążliwy pod względem biurokracji celnej niż ten, który obowiązywał przed utworzeniem rynku wewnętrznego w dniu 31 grudnia 1992 r.

Jeśli chodzi o usługi i prawo przedsiębiorczości, skomplikowany nowy system TCA będzie musiał zostać szczegółowo przeanalizowany pod kątem poszczególnych sektorów. Na pierwszy rzut oka, przepisy dotyczące przepływu kapitału utrzymują system zasadniczo podobny do obecnego, ale tylko w zarysie. Natomiast, jak zauważyła większość komentatorów, nie ma przepisów, które utrzymywałyby europejski system "paszportów" dla usług finansowych.

Ogólnie rzecz biorąc, nie jest możliwe pełne zrozumienie TCA bez znajomości żargonu i technik międzynarodowego prawa handlowego. Będzie to trudne dla specjalistów z zakresu prawa UE, choćby dlatego, że TCA unika stosowania pojęć i sformułowań prawa UE, takich jak np. "równoważny skutek" w art. 30 TFUE dotyczącym ceł i opłat przywozowych i wywozowych o równoważnym skutku oraz art. 34 TFUE dotyczącym ilościowych ograniczeń i środków przywozowych o równoważnym skutku.

Ogólnie rzecz biorąc, TCA jest bardzo złożonym dokumentem, co natychmiast widać po jego tymczasowej numeracji: każdy zestaw postanowień ma swoje własne oznaczenie, np. GOODS.1 itd. dla handlu towarami, CUSTOMS.1 itd. dla ułatwień celnych i handlowych. Ponadto TCA nie ogranicza się wyłącznie do kwestii dostępu do rynku; zawiera liczne postanowienia dotyczące współpracy w ramach istniejących programów UE, jak również dość szczegółowe postanowienia dotyczące współpracy policyjnej, współpracy sądowej w sprawach karnych i bezpieczeństwa.

Moim zdaniem przyczyny tej złożoności nie wynikają po prostu z próby utrzymania reżimu regulacyjnego wynikającego z członkostwa w UE przy jednoczesnym usunięciu bezpośredniego skutku prawa UE, co w dużej mierze przewidywała znaczna część rządu Teresy May, a co znalazło odzwierciedlenie w deklaracji politycznej podpisanej 24 stycznia 2020 r. wraz z umową o wystąpieniu. Wynikało to w dużej mierze z różnicy w podejściu obu stron.

2. Kontrola szkód c. Słowa, słowa, słowa... i przegrani po obu stronach

Michel Barnier, mianowany przez Jeana-Claude'a Junckera na szefa grupy zadaniowej Komisji, a następnie przez Radę na przyszłego negocjatora, miał zwyczaj rozpoczynania swoich wystąpień od stwierdzenia, że Brexit to "sytuacja przegrana", często dodając "zegar tyka". Po 47 latach integracji Wielkiej Brytanii ze Wspólnotami Europejskimi i Unią, dla każdego prawnika UE było jasne, że kiedy Wielka Brytania opuści unię celną, nie będzie mogła pozostać w pełni zintegrowana z rynkiem wewnętrznym, a to doprowadzi do szeregu zakłóceń i dodatkowej biurokracji celnej, oraz zmniejszenie pewności co do obowiązujących przepisów, co bardzo mocno uderzyłoby w małe i średnie przedsiębiorstwa we wszystkich sektorach, a także w przedsiębiorstwa i handel, produkcję przemysłową, usługi i ogólnie w rolnictwo, w tym rybołówstwo.

Podejście negocjatorów UE opierało się zatem na racjonalności i ograniczaniu szkód, starając się w jak największym stopniu powielić treść systemu regulacyjnego UE. Doświadczenie zdobyte w związku z układem o stowarzyszeniu z krajami EFTA przed przystąpieniem Austrii, Finlandii i Szwecji do Wspólnot - którego kulminacją był Traktat o Europejskim Obszarze Gospodarczym, który nadal ma zastosowanie do Norwegii, Islandii i Lichtensteinu - byłoby niezwykle przydatne, gdyby istniało zaufanie do rządu brytyjskiego, co w dużej mierze miało miejsce do czasu, gdy stało się jasne, że Teresa May nie ma niezbędnego poparcia w Izbie Gmin, a nawet we własnej partii. Umowa o wycofaniu się z UE, która weszła w życie 1 lutego 2020 r.** i pozostaje w mocy w odniesieniu do wszystkich przepisów niezwiązanych ściśle z okresem przejściowym - tj. głównie w odniesieniu do ustanowionych praw obywatelskich oraz protokołów w sprawie Irlandii, Gibraltaru i brytyjskich stref suwerennych na Cyprze - została w całości oparta na pojęciach i słownictwie prawa UE. Choć wydawało się, że jego brzmienie zapewni niezbędną ciągłość w rozumieniu systemu prawnego stosunków między Zjednoczonym Królestwem a UE w tych obszarach, negocjatorzy zgodzili się zachować istotną rolę TSUE, zezwalając sądom Zjednoczonego Królestwa na składanie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do grudnia 2028 r., aby zapewnić jednolitą interpretację umowy przez obie strony w sprawach dotyczących obywateli.

Po stronie rządu Borisa Johnsona, w przeciwieństwie do racjonalnego pragmatyzmu, który dominuje po stronie UE, zewnętrznemu obserwatorowi wydaje się, że zwyciężyło tylko kilka haseł, które uznano za dające premierowi i jego gabinetowi przewagę w postaci (bardzo) krótkoterminowego sukcesu Brexitu. Podejście to jest szczególnie widoczne w "streszczeniu", które zostało opublikowane na stronie internetowej rządu brytyjskiego jeszcze przed ukazaniem się pełnego tekstu umów.

"Chociaż w trakcie negocjacji poszliśmy na uczciwe kompromisy, nigdy nie odstąpiliśmy od celu, jakim jest przywrócenie suwerenności narodowej - głównego celu wyjścia z UE". Przypomina to w istocie referendum z 20 października 2013 r., w którym wstrzymanie się od głosu przez ponad 68% wyborców pozwoliło San Marino zachować suwerenność poprzez nieprzystąpienie do UE, mimo że 50,28% głosujących opowiedziało się za ***. Jak czytamy w preambule podsumowania podpisanego przez Borisa Johnsona: "Co najważniejsze, porozumienie przewiduje, że Wielka Brytania odzyska kontrolę nad swoim prawem, nie przyznając żadnej roli prawu UE ani jurysdykcji Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości. "A w punkcie 6 podsumowania: "Umowa oparta jest na prawie międzynarodowym, a nie na prawie UE. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie odgrywa żadnej roli, a Wielka Brytania nie jest zobowiązana do dalszego przestrzegania prawa UE. "I znowu w punkcie 81: "Uzgodniony system nie narusza suwerenności Wielkiej Brytanii w żadnym obszarze, nie angażuje w żaden sposób Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i jest wzajemny." I dalej, w ustępie 171: "Niniejsza umowa przewiduje mechanizmy rozstrzygania sporów, które są właściwe dla stosunków między równymi suwerenami. Oznacza to, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie ma żadnej roli do odegrania. Wszystkie te mechanizmy są w pełni wzajemne i dostępne dla obu stron na równych zasadach. "W sumie więc w podsumowaniu dominuje dramatyczna obsesja na punkcie TSUE.

Wszystko to wyjaśnia, dlaczego nowa umowa odwołuje się do żargonu i pojęć międzynarodowego prawa handlowego, a starannie unika żargonu i pojęć prawa UE. Z tego punktu widzenia dwa przepisy w części I Przepisy wspólne i instytucjonalne, tytuł II: Zasady wykładni i definicje, są dość uderzające.

Artykuł COMPROV.13: Prawo międzynarodowe publiczne

1. Postanowienia niniejszej Umowy oraz każdej umowy dodatkowej są interpretowane w dobrej wierze, zgodnie z ich zwykłym znaczeniem w ich kontekście oraz w świetle przedmiotu i celu Umowy, zgodnie ze zwyczajowymi zasadami interpretacji międzynarodowego prawa publicznego, w tym zasadami skodyfikowanymi w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r.

2. Dla większej pewności przyjmuje się, że ani niniejsza Umowa, ani żadna umowa dodatkowa nie ustanawiają obowiązku interpretowania ich postanowień zgodnie z prawem krajowym którejkolwiek ze Stron.

3. Dla większej pewności przyjmuje się, że interpretacja niniejszej Umowy lub jakiejkolwiek umowy dodatkowej dokonana przez sądy jednej Strony nie będzie wiążąca dla sądów drugiej Strony. ”

Sformułowanie "dla większej pewności" przypomina Protokół (nr 30) w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Zjednoczonego Królestwa i Polski, w art. 1 ust. 2: "W szczególności, i w celu uniknięcia wątpliwości..." . Protokół nr 30 nie przewidywał możliwości odstąpienia od Karty. Z kolei art. COMPROV.13 TCA podkreśla w technicznym żargonie twierdzenie rządu Johnsona, że TSUE nie odgrywa żadnej roli w porozumieniu. W ustępie 2 słusznie mówi się, że nie ma takiego obowiązku, ale w rzeczywistości nie uniemożliwia to UE interpretowania tych przepisów zgodnie z prawem UE.

Chociaż wykładnia dokonana przez sądy jednej strony nie jest "wiążąca dla sądów drugiej strony" nic nie stoi na przeszkodzie, aby sądy brytyjskie kierowały się wykładnią umowy dokonaną przez TSUE. Jest jednak jeszcze jeden przepis, który pokazuje, jak bardzo ATC różni się od prawa UE.

Artykuł COMPROV.16: Prawa indywidualne

1. Bez uszczerbku dla art. MOBI.SSC.67 [Ochrona praw jednostki] oraz z wyjątkiem, w zakresie w jakim dotyczy to Unii, części III [Egzekwowanie prawa i współpraca sądowa], żadne z postanowień niniejszej Umowy lub jakiejkolwiek umowy dodatkowej nie może być interpretowane jako przyznające prawa lub nakładające obowiązki na osoby inne niż te, które powstały między Stronami na mocy międzynarodowego prawa publicznego, ani jako umożliwiające bezpośrednie powoływanie się na niniejszą Umowę lub jakąkolwiek umowę dodatkową w krajowym porządku prawnym Stron.

Dla badaczy prawa UE w sposób oczywisty wyklucza to zastosowanie rozumowania, które legło u podstaw orzecznictwa TSUE w zakresie skutku bezpośredniego od czasu van Gend den Loos. O ile jasne jest, że Wielka Brytania nie pozwoli swoim sądom egzekwować praw obywateli i przedsiębiorstw, które wynikałyby z umowy, o tyle wątpliwe jest, czy TSUE po prostu odrzuci wszelkie skargi oparte na treści umowy, czy raczej będzie nalegał na interpretację zgodną z prawem UE i państw członkowskich.

Z przepisów tych jasno wynika, że TCA nie gwarantuje takiego samego poziomu pewności prawnej, jaki gwarantuje system prawny UE, ze względu na połączenie narzędzia proceduralnego, jakim są orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z orzecznictwem dotyczącym jednolitego stosowania, skutku bezpośredniego, pierwszeństwa i wykładni zgodnej. Ten brak pewności prawnej jest, moim zdaniem, wzmocniony przez art. FINPROV.8: Wypowiedzenie: "Każda ze stron może wypowiedzieć niniejszą umowę w drodze pisemnego zawiadomienia przekazanego kanałami dyplomatycznymi. Niniejsza umowa oraz wszelkie umowy dodatkowe przestają obowiązywać pierwszego dnia dwunastego miesiąca następującego po dacie powiadomienia.

Takie postanowienie może być powszechne w międzynarodowych umowach handlowych, ale w porównaniu z traktatami UE jest to uderzający objaw braku zaufania. Można mieć tylko nadzieję, że następcy Borisa Johnsona będą w stanie przywrócić lepsze relacje między Wielką Brytanią a Unią Europejską, choć niestety podobny brak zaufania ujawnił się także między poszczególnymi państwami członkowskimi UE w związku z rosnącym populizmem.

Próba znalezienia przegranych i zwycięzców jest całkiem normalna w przypadku wyniku negocjacji o sumie zerowej. Ale jak stale powtarza Michel Barnier, Brexit jest sytuacją przegraną. Przegranymi są przede wszystkim obywatele - z wyjątkiem, do pewnego stopnia, obywateli UE osiedlonych w Zjednoczonym Królestwie przed 1 lutego 2020 r. i vice versa**. Na kolejnym miejscu są małe i średnie przedsiębiorstwa, które najbardziej ucierpią z powodu zmniejszonej pewności prawnej i zwiększonej biurokracji: jak mówi powiedzenie: "Po co upraszczać, skoro można skomplikować". Wielkim przegranym wydaje się być City, ponieważ Boris Johnson wolał pyrrusowe zwycięstwo w sprawie rybołówstwa niż nieco wyważone porozumienie w sprawie usług finansowych. Jeśli chodzi o potencjalnych zwycięzców, to głównym z nich jest zawód pośrednika celnego, który tak bardzo ucierpiał z powodu zakończenia tworzenia rynku wewnętrznego...

Zgodnie z art. FINPROV.11: Wejście w życie i tymczasowe stosowanie, tymczasowe stosowanie umowy przewiduje się do dnia 28 lutego 2021 r. lub wcześniej, jeżeli procedury ratyfikacyjne zostaną zakończone przed dniem 31 stycznia, lub "w innym terminie, o którym może zadecydować Rada Partnerstwa". W zakresie tymczasowego wejścia w życie, załącznik Inst: Regulamin Rady Partnerstwa i Komitetów będzie stosowany niezwłocznie. To, czy będzie to dobrze funkcjonować, będzie oczywiście zależeć od stopnia politycznej ingerencji rządu brytyjskiego, jak pokazał protokół w sprawie Irlandii zawarty w umowie o wycofaniu się z UE.

Ponadto należy podkreślić, że w opublikowanych umowach jest już mowa o innych przyszłych umowach, które mogą lub powinny być negocjowane po 1 stycznia 2021 r. W związku z tym przez pewien czas trudno będzie mieć jasną wizję ogólnej treści przyszłych stosunków między Wielką Brytanią a UE. Miejmy nadzieję, że przyszłe umowy i poprawki do nowej umowy w sprawie Bożego Narodzenia 2020 będą raczej usprawnieniami, a nie dalszymi komplikacjami.

 

Dowiedz się więcej na http://libertarianie.pl/